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社科院专家:政府职能转变不到位 央地财政关系重构难
本信息由 商丘纠风在线 上报   点击数:   发布时间:2017-06-29 18:26  

  政府职能转变不到位 央地财政关系重构难

  杨志勇

  中央和地方财政关系的重构不可能一蹴而就,事权和支出责任划分清楚需要从观念上予以突破。市场化、全球化、信息化进程的加快,势必改变政府与市场和社会的边界,从而影响中央和地方事权和支出责任的划分,影响央地财政关系的重构。

  央地事权和支出责任要分清

  中国是大国,人口多、领土面积大、各地情况差别也大,中央包揽一切不是最优的选择,也做不到。通常说来,地方对当地情况更为了解。让地方在当地事务中发挥更大作用理所当然。

  观念的力量影响央地财政关系的重构。事权和支出责任划分保持相对稳定性,是重建央地财政关系所不可或缺的,否则,财政体制所应有的激励功能就不会出现。划分事权肯定有困难,但只要用心去做,专业地去做,办法总是有的。事权划分的相对稳定性,是因为稳定的制度才有激励作用。相对稳定性就是要让制度保持必要的弹性和活力,能够应对这个在不断发生变化的世界。事权和支出责任的划分只是问题的一方面,当制度要求改变时,对应的财权和财力划分也要作相应的改变,以求中央和地方支出和收入的匹配。地方单方面转嫁事权和支出责任给中央是不合适的,反之亦然。

  划分事权和支出责任,需要让各级政府的事权更具有可操作性,可以转化为具体的支出责任。这就是说,“事权”不应该是模糊不清的“事权”,而是能够代表相应支出的“事权”。事权划分的稳定性才能带来相对稳定的预期。在一次央地财政关系的讨论会上,有一位领导同志就我所提出的事权划分应有确定性和稳定性,事权的划分应考虑对应的支出安排提出质疑,并以“中央要地方保一方平安”为例进行说明。言下之意是,中央要地方保一方平安,这是一个非常综合的问题,但如何确定对应的支出规模呢?这个问题并不难回答。如果地方所有的事情都做好的话,地方能不平安吗?只要地方各种具体事情做好的话,那么地方在自己职责范围之内所能做到的事就已经尽到责任了。这也就是说,事权划分或中央赋予地方事权时,不宜以含糊不清或不容易界定支出责任的事权为前提,而应以可操作性的即可以明确转化为支出金额的事权为划分的前提。事权的变化也同样应当遵守这一基本原则。

  事权和支出责任的划分从来都是难事。不同时期各国的情况都是如此。上个世纪初期一本流行较广的财政学教科书(M.E.Robinson,PublicFinance,Harcourt,BraceandCom-pany,1922)就说到不同国家地方政府功能差异,原因有地理、历史、政治传统等,而且还提到在同一国家内部,不同时期经济社会条件各异,地方和中央政府的相对效率也会发生变化。这本教科书也曾经在中国早期的大学使用过。近百年,不变的是原理,改变的是具体制度。

  事权和支出责任的划分需要有一套制度,以平衡地方利益的诉求与全局利益可能发生的冲突。地方政府代表地方,一个地方的利益诉求可能会影响其他地方或全国的利益,甚至前者利益的获得要以后者为代价。显然,倘若所选择的制度会导致这样的结果,那么这样的制度就必须改变。只有兼顾各地和中央利益的制度安排才能为相关各方所接受,才具有可持续性,才是国家长治久安所需要的。

  市场化改革滞后

  从计划经济到市场经济的过渡,意味着政府与市场和社会边界的巨大变化。在计划经济时代,企业,无论是国营企业,还是集体企业,基本上都是附属于政府而存在的。随着市场化改革的推进,政府与企业关系有了质的变化。混合所有制企业和非公有制企业的发展,意味着能够计划经济需要的政企关系已经不能适应。就是连留下来的公有制企业,所需要的政企关系也在发生变化。

  政企分开是主旋律。政府和企业所追求的目标是不一样的。市场中的企业以盈利为首要责任,政府以提供公共服务为天职。政企分开,各司其职,特别是政府与国有企业关系的规范化,更是让政府与市场的边界在发生剧烈的变化。市场化改革至今,政企关系的规范化任务尚未完成,但原则上已有共识。国有经济的定位和改革取向将在很大程度上决定着政府职能的界定,从而影响央地财政关系的确定。

  政府全面包办事业,是计划经济的必然产物。随着市场化改革的推进,政事分开早已提上日程,但距离目标还有相当的差距。非营利性组织的发展还较为落后。各个部门几乎都有下属的企事业单位,与市场化改革的目标要求,还有很大的差距。一些企业名义上是企业,但由于是在受到高度规制的行业活动,和事业单位的运作没有太大差别,只是多了“合理合法的”盈利目标,扭曲性的企业行为让政府与企事业单位的关系更加含混不清。事业单位的企业化经营同样如此,影响了事业单位本来应该履行的公共服务职责。

  在社会主义市场经济条件下,政府机构应该是精干的高效率的提供公共服务的机构。但是,一些领域改革的滞后,让政府职能的转变滞后,政府也因此承担了过多的本来不应该承担的职能。相应地,中央和地方事权和支出责任划分的基础就没有完全夯实,央地财政关系的划分因此受到严重影响。在这样条件下,事权和支出责任划分就变得更加困难。而且,一些政府本来应该更加关注的事权,如社会保障和教育,就可能得不到更充分的重视。

  信息化冲击央地财政关系的重构

  信息化对政府组织的构成带来直接的冲击。信息化让更高级别的政府直至中央政府有了更多更充分的决策信息,有可能促进中央决策效率的提高。按此,中央能直接做的事可以更多。

  信息的集中以及大数据时代的来临,并不意味着计划经济的回归。上个世纪30年代在O.兰格和哈耶克之间所进行的那场争论,如今看来仍有意义。信息处理的困难决定了计划经济所能适应的环境是极其有限的。前人已有探索并取得丰富经验的,后人可以通过计划的方式跟进。但是,信息化社会中,面对茫茫信息,不确定性无所不在。通过模仿而取得快速发展的后发优势所能作用的领域是极其有限的。信息改变社会,但是信息无法让计划经济回潮。上世纪六七十年代计算机技术发展起来之后,兰格曾经说过,争论不用再进行下去了,给他一台计算机就够了。言下之意,计算机可以帮助人类处理计划决策的信息。可是,实践的最终结果并不偏向兰格。市场经济取代了计划经济。而今,大数据时代的到来,人类处理信息的能力也大为增强。人工智能技术的发展似乎又让自负的人类看到了计划代替市场的前景。但是,这仍然改变不了计划的局限性。计划所依托的信息本来就是分散的,且这些信息随时都可能在发生变化。

  因此,信息化必然导致政府组织机构的变化,会要求更高级别的政府直至中央政府的进一步扩大。相应地,地方政府可能需要缩小。具体怎么做,这不是一个集权与分权的问题,而是如何做才能更有利于提供公共服务的问题。各级政府信息的收集与处理机制如何形成?

  信息化让中央和地方的分工模式发生改变。确实,中央可以获取的关于地方的信息在增加,远程成果决策的概率在提高。但是,距离摆在那里。地方信息往中央集中的过程,往往经过一定程序的处理。这样的信息能否全面反映地方的实际情况,本身就是存疑的。当然,中央决策需要的不是全部信息,而只是充分信息。但是,如何判断信息的充分性呢?中央决策的有效性又该如何认定?可以想象的合理的选择是,中央事权和支出责任在增加,但是无法完全取代地方。

  全球化让中央政府可能做更多的事

  开放经济条件下政府职能不同于封闭经济。全球化更是对各国政府的责任提出了更多的要求。全球化改变了国家的行为。一个国家,特别是大国,不再可能只是耕耘自己的“一亩三分地”,而应自觉地在发挥本国政府职能的同时,与世界进行更为紧密的联系。这不仅仅是经济上的联系,而且包括诸多共同事务。全球性公共产品的提供,离不开各国政府的共同努力。

  全球化让一国政府职能延伸到世界。这种职能多数情况下,需要各国中央政府来完成。全球化延长了分工的半径,让市场进一步扩大,本应是世界各国的共同利益之所在。但是,当今世界,与全球化趋势并行的是逆全球化趋势。各国出于不同的动机,选择不同的战略,在有利于自己的场合愿意选择全球化,而在不利于自己的时机下,选择“经济民族主义”或贸易保护主义。全球化与逆全球化的角力过程,必然需要财政力量的支持。中国所倡议的“一带一路”,在很大程度上是与逆全球化进行竞赛。国际财政事权的扩大,在资源一定条件下,势必影响国内的事权配置,从而构成一国内部央地财政关系重建的外部约束条件。

  政府职能转变不到位,央地财政关系重构就缺乏良好的基础。央地事权和支出责任的划分与政府和市场、社会的边界确定的同步进行,更是加大了央地财政关系重构的难度。但是,只要央地关系重构的目标明确,改革之路总是可以找到的。

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